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其一，国家虽然是公立大学与科研院所的举办者和产权所有者，但不意味着国家是科研活动的行为主体，因而将这些公立机构中研究人员的科研活动当作国家任务的行使(职务履行行为说)是不恰当的。

博肯福德认为这是一种例外情形，即国家在履行宪法任务的时候处于不作为、重大疏忽或者不存在可替代的措施。一方面，两者保护的法益不同。

这可以通过将社会给付局限在最低标准来克服。有学者将民法环境权的内涵界定为环境人格权、环境公共地役权和环境获益权三种。[25]参见前注[22]，张震文。[17]参见前注[15]，王锴文。程序权要求国家不仅提供程序，而且要提供正当的程序，即公开、参与、平等、效率。

可以说，这两种做法的根源都是德国《基本法》缺少社会权条款的规范基础。如果其他公民违法地行使其自由和权利，比如发表违法言论，其他公民将其检举，则不能认为其他公民损害了其言论自由。具有党员身份的公职人员，因职务违法和职务犯罪同时接受纪律审查和监察调查，但在处置程序上，先由纪委依规作出党纪处分，再由监察委员会依法作出政务处分，然后再移送人民检察院审查起诉。

由此可见，具有党员身份的公职人员存在较为严重的违纪或者违法均需要给予党纪处分和政务处分，但党纪处分先于政务处分适用。如党纪处分中的撤销党内职务、留党察看，政务处分中的降级、撤职。公办事业单位的管理人员和工作人员符合身份标准，虽然不属于国家机关的编制，但属于事业编制，由国家财政负担工资福利，显然与事业单位之间形成了组织与成员之间的关系。这6种处分按照从轻到重的顺序排列，最轻为警告，最重为开除公职。

党组织对党员违纪违法行为，依照党章和党内法规作出处理或者党纪处分，因此，党纪处分与政务处分一样属于组织内部的纪律惩戒措施，但两者是性质不同的处分。[8]所以，监察机关与公职人员之间的内部监督关系，不能沿用行政监察体制下的内部纪律处分构成理论来判断。

从逻辑上来讲，第2款是第1款的延伸，可以理解为职务违法情节较重的应当作出政务处分决定。此种政务处分并非公职人员违反纪律规则或者职务违法，而是其它违法犯罪行为引起的，体现我国对公职人员全面监督和从严监督的基本法理。（一）《暂行规定》第9条根据身份标准列举不适用政务处分的人员 《暂行规定》第9条以列举方式明确不适用政务处分的对象，包括基层群众性自治组织、国有企业等单位中从事管理的人员（应当理解为没有列入国家机关编制的从事管理的人员），或者未列入国家机关编制的受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员、其他依法履行公职的人员。从政务处分主体与处分对象之间的关系、政务处分与其它纪律惩戒措施之间的关系、政务处分救济机制三个方面来看，政务处分应当属于内部纪律惩戒措施。

[14] 政务处分对象的判定是准确适用《监察法》的前提，在确定政务适用对象时必须既考虑《监察法》第15条、第45条的规定，又要研究《暂行规定》对《监察法》有关条款的解释，还要综合考虑政务处分的性质及其在监察处置中的地位与作用。在此种情形下，虽然并没有对监察对象作出政务处分，但其处理措施的严重程度与政务处分大致相当。第三种观点认为，政务处分是监察机关对公职人员采取的内部纪律惩戒措施。同时，由于我国公职人员人数众多，不同性质的机关和单位对公职人员的纪律要求存在差别，公务员的纪律要求与法官和检察官不同，事业单位工作人员的纪律要求与公务员也不相同，因此，法律、法规、规章和规范性文件对不同性质的机关和单位公职人员的纪律要求作出不同规定，《监察法》不能也不可能对这些纪律要求作出统一规定。

第三，政务处分与其它纪律惩戒措施均适用内部救济手段。《监察法》实施后，公办事业单位的管理人员成为监察对象，属于公职人员的范畴，其违纪和违法行为应当受到监察机关的政务处分，监察机关认为其职务违法行为可以参照《公务员法》作出行政处分的，也可以责成该单位给予其行政处分。

三是向有关机关和单位提出监察建议，要求取消当选资格或者担任相应职务资格。然而，对监察机关的处置职能缺乏深入的理论研究，虽然有部分研究成果从宏观上讨论政务处分的体系化建构，但未能从政务处分适用的角度对政务处分的涵义、性质和适用规则进行系统分析。

其次，政务处分共有6种，可以实现对公职人员违法行为轻重程度处置的覆盖。但由于适用对象资格、法律法规的特别规定以及监察机关处置权限等限制，政务处分对某些公职人员或者公职人员的某些违法行为排除适用。政务处分的性质是内部纪律处分，因为政务处分主体与对象之间的关系是内部管理与监督关系，而且政务处分与行政处分之间的关系是共存与互补关系。该规定对监督事项的确定比较概括，但监察机关监督公职人员是否违法，主要监督公职人员是否遵守法律、法规对公职人员的纪律要求，而规定公职人员纪律要求的规定往往具有专门性，一般来说属于组织法的范畴。调离岗位、降职、免职、罢免。另一种情形是公职人员的违纪违法行为达到政务处分的要求，但其身份决定了不属于政务处分的对象，只能根据相关法律法规采取监察处理措施，主要适用于基层群众自治组织成员、国有企业没有国家机关编制的管理人员、受国家机关委托行使公权力的工作人员以及其它没有党政机关与事业单位编制的工作人员。

二是《暂行规定》第7条。监察处理措施一般适用于两种情形：一种情形是公职人员的违纪违法行为轻微，不需要适用政务处分，且具有党员身份的违纪违法公职人员已经根据党内法规受到提醒谈话或者诫勉谈话处理，可以根据《监察法》第45条第1款之规定采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉。

监察机关可以根据监督和调查的结果，对这些法律法规规定应当受到纪律处分的公职人员给予政务处分。[13]此种观点并不明确是否应当将《监察法》第15条规定的监察对象都纳入政务处分的对象，从其论证的角度观察，其公职人员的概念包括《监察法》第15条列举的公职人员和部分有关人员，即并不包括所有的监察对象。

适用于违纪违法情节较为严重，危害程度较大，给党和国家的利益带来较大损害的公职人员。如果公职人员的违纪违法行为已经调查核实，且在本级监察机关干部处理权限范围之内，可以对该公职人员作出政务处分。

适用于违纪违法情节严重，危害程度较大，给党和国家利益带来重大损失，或者违纪违法达到需要追究刑事责任的程度，必须开除党籍和公职的情形。《公务员法》第61条规定，公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分。这一规定表明，政务处分的启动程序有两种：一种是监察机关依法履行职能、接受举报、受理其它执法机关移送线索等对涉嫌职务违法和职务犯罪的公职人员立案调查，并根据调查取得的违法事实、情节和严重程度决定适用政务处分，或者作出监察处理。内容提要：在监察实践中，政务处分存在适用对象错误以及适用原则模糊的现象，而既有政务处分理论难以为监察实践提供指导，迫切需要从理论层面对政务处分的性质、适用对象确定的标准、适用依据以及适用规则进行深入探讨。

党员公职人员的党纪处分与政务处分应当匹配，实践中必须遵循相当性原则，防止两种纪律处分畸轻畸重，保障党内监督与监察监督衔接贯通。其理由有三，一是有关人员并非公职人员。

[3]监察机关虽然由党的纪检机关、原行政监察机关和人民检察院反贪反渎与职务犯罪预防部门合并组成，但其职能并不是原行政监察机关和检察机关转隶部门职能的简单相加，而是在整合原有职权的基础上，扩大和充实了国家监察权的范围，使之具有对公职人员监督、调查、处置三种主要职能。这些纪律惩戒措施一般被称为行政处分，它们与政务处分的性质、处罚程度、解除条件具有相同之处。

此处的有关规定既包括《公务员法》的有关规定，也包括《监察法》《公务员法》的有关规定，体现了《法官法》和《检察官法》修改与《监察法》之间的衔接。但是，党内法规规定的党纪处分只适用于党员和党员领导干部，并不适用于非党员公职人员。

三、政务处分对象的身份标准 所谓政务处分的对象是指政务处分适用于哪些公职人员，这是《监察法》实施中的重要问题。政务处分的规范依据之所以具有多样性，是因为《监察法》对政务处分适用的依据、条件以及如何适用没有做出明确规定。由于政务处分涉及到公职人员的权利与声誉，因此政务处分虽然是监察处置的重要措施，但在实践中必须依法行使，才符合监察法治原则。（二）公办事业单位非管理类工作人员违纪违法行为不适用政务处分 公办事业单位的工作人员分为管理人员和非管理类工作人员两类，《事业单位人事管理条例》2014年制定和实施时，公办事业单位的工作人员除国家机关任命的人员受行政监察机关处分之外，其他工作人员无论是管理岗位还是非管理岗位，只要违反该条例第28条之规定，均须根据该条例第29条以及《事业单位工作人员处分暂行规定》作出行政处分。

（二）政务处分具有适用广泛和衔接紧密的特点 第一，适用广泛。[15]公职人员是指依法行使公权力，同时从事管理的人员。

任免机关、单位已经给予处分的，监察机关不再给予政务处分。而政务处分的对象只能是公职人员中具有国家机关编制或者事业单位编制的公职人员，其范围小于《监察法》第15条规定的公职人员。

有一种观点认为，公职人员严重违法受到行政机关的调查和刑事侦查，应当立即启动监察处置，这一观点不符合行政处罚法定原则以及刑事法上无罪推定原则，公职人员的违法行为是否成立以及是否应当受到处罚，需要经过法定程序由行政机关和司法机关作出最终决定。（一）规范依据 《暂行规定》第3条对监察机关实施政务处分的依据进行列举式规定，除主要依据《监察法》外，还包括《公务员法》《法官法》《检察官法》《企业国有资产法》《公务员处分条例》《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等。